中國苗木信息網(wǎng)2015-12-10日消息:

2014年10月，十八屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，強(qiáng)調(diào)要“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。

結(jié)合實施新《環(huán)境保護(hù)法》，中國環(huán)境與發(fā)展的法制化進(jìn)程正在迎來重要的窗口期和機(jī)遇期，生態(tài)文明法治建設(shè)必將為生態(tài)文明建設(shè)提供更加有力的法律保障。

中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會（以下簡稱“國合會”）特設(shè)立“法治與生態(tài)文明建設(shè)研究”課題組，從2015年~2016年開始研究，充分考量環(huán)保新常態(tài)面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，為2015年~2020年的窗口期和機(jī)遇期提出符合生態(tài)文明法律制度要求、推動實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的法律保障。

完善法律制度設(shè)計，填補(bǔ)環(huán)境立法“空白”

“與實踐的需要相比，我國生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域還存在明顯的立法空白�！闭n題組中方組長、天津大學(xué)法學(xué)院院長孫佑海表示。

目前，土壤污染和危險化學(xué)品對人體健康和生態(tài)環(huán)境的損害問題已逐步暴露出來。但是，土壤污染和危險化學(xué)品相關(guān)領(lǐng)域的基本情況卻還不清楚，而部門之間職責(zé)的交叉重疊以及缺乏有效的法律制度體系和嚴(yán)密的風(fēng)險防控手段，加之缺乏獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)制，使得環(huán)境和社會風(fēng)險已不容忽視。

孫佑海認(rèn)為，要解決這個問題，就要改革危險化學(xué)品多部門的分管體制，建立統(tǒng)一、獨(dú)立、高效的危險化學(xué)品安全監(jiān)管和環(huán)境風(fēng)險防控體系，并相應(yīng)制定適用全部危險化學(xué)品的《危險化學(xué)品安全和環(huán)境風(fēng)險應(yīng)對法》。

課題組建議，要改變目前多個部門涉及有毒有害化學(xué)品管理的行政監(jiān)管職能，建立由環(huán)境保護(hù)部門為主的統(tǒng)一監(jiān)管體制，并參照發(fā)達(dá)國家相關(guān)法律規(guī)定，建立統(tǒng)一的化學(xué)物質(zhì)危害識別與風(fēng)險評估制度、完整的新化學(xué)物質(zhì)申報登記制度和化學(xué)品“市場準(zhǔn)入”制度。

同時，要明確規(guī)定高風(fēng)險化學(xué)品的限制、淘汰以及含量限制等要求，并制定化學(xué)品的全生命周期過程風(fēng)險管控。為防止和應(yīng)對突發(fā)性環(huán)境事件，要建立完整的事故應(yīng)急和環(huán)境污染處置的管理制度體系，并明確生產(chǎn)者、使用者和監(jiān)管者各自的法律責(zé)任。

此外，課題組還建議修改完善現(xiàn)行的《環(huán)境影響評價法》，進(jìn)一步明確環(huán)境影響評價對各級政府政策、規(guī)劃制定的約束力以及對產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局的約束力，增強(qiáng)環(huán)境影響評價的獨(dú)立性和科學(xué)性，擴(kuò)大適用范圍，完善內(nèi)容和程序，并確立環(huán)境影響評價制度為綜合性評價制度。在完善環(huán)評專業(yè)技術(shù)審查的同時，強(qiáng)化環(huán)評制度在協(xié)調(diào)社會各方利益訴求中的平衡功能，并進(jìn)一步加大對各類環(huán)評違法行為的法律責(zé)任追究力度。

對于土壤污染防治立法，課題組建議盡快出臺全面、綜合性的《土壤環(huán)境保護(hù)法》，制定污染場地管理的配套法律法規(guī)等，構(gòu)建一個完整科學(xué)的土壤污染標(biāo)準(zhǔn)體系，逐步形成土壤污染管理的法律法規(guī)體系。

提升環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律效益，整合環(huán)境管理資源

環(huán)境法律制度之間的“內(nèi)耗”，是生態(tài)文明法律體系中存在的一個重要問題。首先是具備生態(tài)環(huán)境整體性、系統(tǒng)性的法律制度被不同管理部門人為切割。

以水環(huán)境保護(hù)為例，水功能區(qū)和水環(huán)境功能區(qū)；流域綜合規(guī)劃、水資源保護(hù)規(guī)劃和流域水污染防治規(guī)劃；水體納污能力指標(biāo)、水環(huán)境容量和總量指標(biāo)等相同或相近的水資源保護(hù)制度和水污染防治制度，被當(dāng)前的法律制度人為分開。

“在自然生態(tài)保護(hù)方面也存在類似的問題，物種保護(hù)和棲息地保護(hù)分離，動物和植物分離，陸生和水生分割，都使完整的自然生態(tài)系統(tǒng)管理被不同的管理部門和不同的法律法規(guī)切割�！睂O佑海說。

其次，部門內(nèi)部管理制度的人為分割和碎片化現(xiàn)象以及《環(huán)境保護(hù)法》中主要法律制度重復(fù)規(guī)定問題也比較嚴(yán)重。

因此，課題組建議，根據(jù)環(huán)境保護(hù)向環(huán)境質(zhì)量管理轉(zhuǎn)型的要求，完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定程序，強(qiáng)化環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律效力，將一些重要的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和排放標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)直接納入環(huán)境保護(hù)法律或者法規(guī)中；改革環(huán)境保護(hù)部門的內(nèi)部管理體制，整合排污許可以及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境影響評價、“三同時”驗收、排污申報、總量控制、環(huán)保設(shè)施監(jiān)管、排污口設(shè)置管理等各相關(guān)環(huán)境管理制度，減少環(huán)境管理的重復(fù)交叉和內(nèi)耗，有效發(fā)揮排污許可在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)實施和環(huán)境綜合管理中的統(tǒng)領(lǐng)作用，并分別研究制定《排污許可法》和《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法》。

在自然資源的保護(hù)方面，課題組建議研究制定有關(guān)自然保護(hù)區(qū)的法律和有關(guān)自然資源資產(chǎn)管理的法律。整合自然保護(hù)區(qū)域方面的管理體系，制定統(tǒng)一的《自然保護(hù)區(qū)域法》。

“應(yīng)在優(yōu)先保護(hù)、嚴(yán)格管理和可持續(xù)利用的前提下，改革現(xiàn)行自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園和森林公園等各類保護(hù)區(qū)體系混雜、社會功能定位不清、管理機(jī)構(gòu)交叉重疊的體制。”孫佑海表示，要按照保護(hù)的類別、嚴(yán)格程度和可持續(xù)性，研究建立統(tǒng)一的分類體系及相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系，合理整合我國各種保護(hù)區(qū)，建立健全有效的管理體制。

明確環(huán)境資源公共屬性，防止環(huán)保法律效力“嚴(yán)重減損”

課題組認(rèn)為，在我國民商法、經(jīng)濟(jì)法、行政法等相關(guān)法律中，總體上尚未建立形成有利于生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的理念、原則與機(jī)制，尚未建立形成完整的自然資源和環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)法律制度體系和民事法律責(zé)任體系，生態(tài)文明的有關(guān)法律特別是環(huán)境保護(hù)方面的法律受其他領(lǐng)域立法的沖擊，實際法律效力“嚴(yán)重減損”。

孫佑海介紹，這種“嚴(yán)重減損”在民事立法中，主要體現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)的預(yù)防原則缺失、資源使用的可持續(xù)利用原則缺失和環(huán)境權(quán)（包括人身權(quán)和物權(quán)領(lǐng)域）方面的規(guī)定缺失等方面。

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